Aster (Azienda Servizi Territoriali) fu istituita (ex art. 22, lett. b, L. 142/1990 nell’Ottobre 1.999 con Del. Cons. Com. Genova n. 98 del 29/7/1999 come Azienda Speciale, poi trasformata in S.p.A. con delibera del 19/10/2004 ex art. 115 D. Lgs. 267/2000) allo scopo di esternalizzare i servizi di manutenzione stradale e la gestione degli impianti di illuminazione pubblica e tecnologici fino ad allora gestiti esclusivamente dall’Ente pubblico. Nel 2002 furono affidati anche la gestione della segnaletica stradale, il pronto intervento stradale e la gestione dei parchi e giardini.
L’Assemblea del 29/12/2016 ha poi approvato i 33 articoli dello Statuto vigente, fissando la durata della Società al 31/12/2050.
Come noto, l’affidamento in house costituisce un’eccezione alla procedura della gara pubblica: evitabile solo se si dimostri che il servizio in tal modo fornito sia economicamente più conveniente e garantisca la massima qualità ed efficienza ex art. 142, D.lgs. 36/2023 C.C.P. e art. 34, c. 20, D.L. n. 179/2012 (cd. decreto crescita) in conformità alle norme europee.
Concedendo così la possibilità della stazione appaltante di provvedere in proprio (in house appunto) all’esecuzione di un servizio pubblico per mezzo di altri soggetti dalla stessa controllati.
Cioè (ex art. 3, c. 1, lett. e. del citato C.P.P. n. 36/2023) con un affidamento diretto di un contratto di appalto o di concessione ad una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato, ex art. 2, c. 1, lett. o) T.U.S.P., D.lgs. 175/2016. Ex art. 12 par. 1, 2 e 3, Direttiva 24/2014/UE e art. 17, par. 1, 2 e 3 23/2024/UE.
La P.A. può così evitare la procedura di gara pubblica perché affida il servizio a sé stessa, non ad un terzo: una modalità di autoorganizzazione con un legame così stretto con l’affidatario da considerarlo un tutt’uno con essa.
Come da art. 7, 1° c., D. L.vo 36/2023 C.P.P. “Le P.A. organizzano autonomamente l’esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso l’autoproduzione” in contrapposizione alla esternalizzazione degli appalti pubblici.
E al 2° comma “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono affidare direttamente a Società in house lavori, servizi o forniture ex artt. 1, 2 e 3”.
Confermando così l’inconfigurabilità di un appalto pubblico fra un soggetto pubblico e la sua Società in house nel solco delle “guide-lines” indicate fin dal 1.999 dalla sentenza della Corte di Giustizia Europea del 18/11/1999, C-107/1998, Teckal e da ultimo anche C. 719/20 dd. 12/5/2022.
Una società di capitali partecipata da enti pubblici può considerarsi in house (con conseguente giurisdizione contabile per azioni di responsabilità verso gli organi di gestione e controllo e l’assoggettamento al controllo della Corte Conti) se presenta 3 requisiti:
- Il capitale sociale deve essere detenuto solo da Enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e con divieto statutario di partecipazione di soci privati;
- la società deve prestare l’attività prevalentemente a favore degli Enti controllanti;
- ed essere assoggettata a forme di controllo contabile analoghe a quelle esercitate dagli Enti Pubblici sui propri uffici e servizi
Il T.U.S.P. n. 175/2016 (art. 16) e l’art. 11 Reg. Controlli Società Partecipate Comune Genova (Delibera di C.C. n. 17 dd. 9/4/2013 – 4/5/2021) ha ribadito i requisiti e la conseguente giurisdizione della Corte Conti per il danno erariale di amministratori e dipendenti. Pur rimanendo la Società di diritto privato e quindi soggetta a disciplina privatistica. Tipico è il caso deciso da T.A.R. Genova n. 253 del 2020 (richiamate le S.U. Corte Cass. n. 34473 del 27/12/2019): le azioni relative alla nomina o alla revoca di Amministratori e Sindaci ex art. 2449 C.C. rientrano nella giurisdizione AGO perché riferite ad atti compiuti da un ente pubblico ma “uti socius” non “iure imperi”. Tenendo conto del principio dell’art. 1, c. 3, D.lgs. 175/2016 TUSP (in vigore dal 23/9/2016) per cui la Società a partecipazione pubblica è soggetto di diritto privato, che non muta la natura per via della qualità pubblica dell’Ente socio. Il quale può incidere sulla sua attività solo nelle forme del diritto societario e non con l’esercizio di poteri autoritativi (Cass. n. 4413 del 19/2/2024): revoca per giusta causa degli Amministratori ex art. 2383, 3° c., C.C. ed art. 27 Regolamento citato.
E, come detto, il controllo dell’Ente pubblico è solo analogo non identico a quello dell’Ente stesso (Cass. S.U. n. 567/2024): tramite le attribuzioni demandate all’Assemblea sociale sia tramite poteri ispettivi, richieste di documenti o altri strumenti idonei. Deve comunque applicare principi contabili omogenei ai fini del bilancio consolidato a quelli del Socio ex art. 24 Reg. Controlli Partecipate Comune di Genova (Delibera di C.C. n. 17 dd. 9/4/2013 – 4/5/2021).
E quindi limitato alle decisioni fondamentali della società in house al fine di incidere sulla strategia e governance della sua attività per preservarne le finalità pubbliche (Cass. S.U. 20632/2022 e 14776/2023).
Un’influenza sulle decisioni strategiche e fondamentali della società e non un controllo gerarchico totale (se così fosse, la società di capitali sarebbe assoggettata ad una direzione incompatibile con la sua autonomia patrimoniale e la personalità giuridica: Cass. S.U. n. 14236/2020 e n. 3869/2023).
E con funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo operato della Società in house per assicurare che i livelli e le condizioni di erogazione dei servizi siano i più adeguati alle esigenze dei cittadini.
L’attuale Contratto quadro di servizio Comune-Aster del 15/12/2004 scadrà il 31/12/2034: la durata è stata vagliata il 28/2/2024 dall’Autorità Garante della concorrenza del mercato (esaminata la relazione del Comune ex art. 30 del D. Lgs. n. 201/2022 sulla disciplina dei servizi pubblici economici locali) che ne ha richiamato per il futuro l’art. 19 per il quale la durata degli affidamenti va giustificata con valutazioni tecniche, economiche e finanziarie per evitare la preclusione a tempo indeterminato dell’accesso al libero mercato.
E consentire così al Comune una maggior efficienza mediante una gestione dei servizi più competitiva e alternante nel tempo. Affidandoli con una durata non troppo lunga ed ai massimi livelli di qualità e sicurezza: insieme alle migliori condizioni economiche possibili, a beneficio dei cittadini.
Aster è dotata di autonomia imprenditoriale (nei limiti degli obblighi statutari e degli standards di qualità prefissati) e libera di assumere i provvedimenti di natura gestionale e organizzativa idonei a garantire la gestione del servizio pubblico affidatole, secondo i massimi criteri di efficienza, economicità e di utilità globale alla P.A..
Pur destinando più dell’80% della propria attività ai compiti affidatile dal Comune (art. 16, c.4, T.U.S.P.).
Lo scopo della società in house infine non è tanto massimizzare l’utile annuale di bilancio bensì rendere il miglior servizio possibile ai costi minori al proprio unico Socio.
In particolare i servizi affidati ad Aster dal Comune tramite il Contratto del 2004 sono: a) servizi tecnici integrati; b) manutenzione, strade, rivi e coste; c) energia ed impianti semaforici, elettrici e tecnologici; d) settore manutenzione verde pubblico; e) progettazione e realizzazione di nuove opere.
Quindi sia lavori di manutenzione straordinaria: affidati previa verifica di congruità economica ex art. 192 D. L.vo n. 50/2016, ora n. 36/2022, contabilizzandoli a misura sulla base del prezziario info Camere, ad oggi quello del 2014.
Che ordinaria, sulla base annuale degli standard previsti dal contratto, rendicontata con cadenza mensile in funzione ore/uomo lavorate e per tipologia di intervento.
In tal senso la Corte Conti, Sez. ligure, con la delibera n. 69/2023 dd. 8/3/2023 VSG ha suggerito al Comune una razionalizzazione dei costi Aster per massimizzare l’equilibrio economico e finanziario.
E (dopo l’ultima verifica periodica del MEF del 2018) di contenere entro quantitativi congrui e qualitativamente indispensabili il ricorso a ditte esterne (sul presupposto che l’affidamento in house è l’esecuzione in house dei servizi pubblici). Nonché di valutare la congruità economica dei servizi affidati: un’esigenza richiesta peraltro anche dall’art. 7 C.C.P. n. 36/2023.
IL SISTEMA DEI CONTROLLI
Aster ha l’obbligo della Relazione annuale sul governo societario ex art. 6, c. 4, TUSP n. 175/2016 (da pubblicarsi contestualmente al bilancio) e della Relazione sull’andamento della gestione ex art. 11, 3 c., Reg. controlli partecipate (delib. C.C. n. 17 dd. 9/4/2013 e 4/5/2021).
Relazioni che vanno approvate dall’Assemblea dei Soci insieme al bilancio e pubblicate contestualmente entro 120 giorni dalla chiusura dell’esercizio (art. 2364 u.c. C.C. ed art. 15 dello Statuto).
Così fornendo informazioni sulla Società e sul governo societario, quali: Assemblea, C.d.A., Collegio Sindacale e Società di revisione; i modelli di organizzazione, gestione e controllo; ODV ex D.lgv. n. 231/61; il piano triennale per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza; il sistema di gestione integrato di qualità e sicurezza; le relazioni con l’ambiente e il sistema di controllo interno.
Conseguentemente viene predisposto un Programma annuale di valutazione del rischio di crisi aziendale, ex art. 6, c. 2, Dlgs T.U.S.P. 175/2016 di cui si va ad informare l’Assemblea nel contesto della Relazione precedente.
Sia in relazione alla cosiddetta continuità aziendale ex art. 2423 bis C.C. che alle ipotesi di crisi: o finanziaria, allorquando l’azienda economicamente sana non riesce finanziariamente a far fronte ai debiti. Oppure economica, quando non si riesca a remunerare i fattori produttivi.
Gli strumenti per la valutazione di tale rischio di crisi sono gli indici ed i margini di bilancio tipicizzati nel ROI, EBIT, Indici di Struttura Primario (Copertura delle Immobilizzazioni), Rapporto tra Mezzi Proprie e Capitale Investito, Rapporto di Indebitamento, Indice di Liquidità Secondario, Capitale Circolante Netto Finanziario, Costo del Lavoro su Ricavi, Valore Aggiungo Operativo per Dipendente.
Ogni anno inoltre il Comune le assegna obiettivi specifici tramite il cd. DUP (Documento Unico di Programmazione) ex art. 170 D.lgs 267/2000 con cui il Consiglio Comunale individua gli indirizzi strategici e gestionali triennali con a Aster deve attenersi nell’arco del triennio.
Per l’esercizio 2023 (tutti raggiunti) erano: 1) equilibrio della gestione economica; 2) rispetto indirizzi del Socio su contenimento dei costi; 3) rispetto obblighi trasparenza e anticorruzione; 4) incremento servizi eseguiti in regia diretta (nel 2023 i servizi esternalizzati non hanno superato il 23,52%; 5) adozione nuovo software di gestione ERP “enterprise resource planning”; 6) progetti speciali, ad esempio riqualificazione giardino dell’Acquasola.
La relativa attuazione del DUP viene illustrata (ex art. 15 Reg. controlli società partecipate, delibera n. 17 del 9/4/2013) entro il 15 Ottobre di ogni anno da un’apposita Relazione Previsionale Aziendale.
La R.P.A. contiene il piano industriale di programmazione triennale, gli obiettivi con il relativo dettaglio degli investimenti, il budget annuale previsionale, i principali fattori di rischio per la continuazione dell’attività, il piano triennale delle assunzioni e degli acquisti.
E la mission aziendale: lo svolgimento di attività e servizi di riqualificazione urbana integrata con manutenzione ordinaria e straordinaria. Interventi di urgenza, progettazione e realizzazione di opere strategiche.
Operando sempre al massimo della qualità e nel minor tempo possibile. A prezzi comparabili con quelli di mercato nelle aree di intervento delle opere stradali, impianti di illuminazione pubblica, elettrici e tecnologici, aree verdi e rivi della Città.
Infine entro il 31 Gennaio di ogni anno anche Aster è tenuta a predisporre e pubblicare sul Sito aziendale la Relazione del R.P.C.T. (Resp. della Prev. della Corruzione e per l’integrità e trasparenza) da adottare tramite delibera del C.d.A.. E pubblicare il relativo P.T.P.C.T., Piano Triennale di Prevenzione della corruzione e per la integrità e la trasparenza, in ottemperanza alla legge 190/2012, finalizzata ad avversare i fenomeni corruttivi e l’illegalità nella P.A.. Destinatari del P.T.P.C.T. è tutto il personale della Società nonché i Consulenti ed i Collaboratori.
Il piano triennale ha natura programmatica di strategia e prevenzione del fenomeno corruttivo. In tal senso Aster è dotata di un modello di organizzazione e gestione ex D. L.vo 231/01. Un Codice etico. Un Codice disciplinare. Un Codice interno di comportamento. Un Regolamento interno in materia di wistleblowing. Un Regolamento per l’identificazione e la gestione di situazioni in conflitto di interesse nell’ambito del Piano nazionale anticorruzione. Un Regolamento per le assunzioni di personale e per il conferimento di incarichi di collaborazione o consulenza alla luce della Relazione dell’ultima periodica verifica amministrativa del MEF del 2018.
POLITICA DEL PERSONALE
Con l’approvazione annuale del bilancio diventano poi operativi due piani aziendali assai articolati: il primo è l’Accordo sindacale per il premio di risultato con cui (ad esempio nell’ultimo del 13/12/2024) la Direzione aziendale e la RSU hanno concordato gli obiettivi per il pagamento del premio di risultato per l’anno 2024 ed il relativo ammontare riferito all’anno 2023.
Infatti l’articolo 9 del CCNL del 30/9/2022 stabilisce l’erogazione di un importo variabile connessa a molti fattori. E per il 2024 è previsto un importo aggiuntivo di incremento dei premi di risultato.
Infine, se l’utile del bilancio 2024 sarà superiore a quello dell’esercizio precedente, verrà erogato un ulteriore premio di risultato.
Invece per i dirigenti gli obiettivi incentivanti della retribuzione sono in generale previsti dall’art. 5 del Regolamento Controlli Partecipate Comune. Ed in particolare: equilibrio della gestione; contenimento costi in particolare del personale ex D.lgs 175/2016; obblighi sulla trasparenza anticorruzione come da delibera Anac 1134/2017; riduzione dell’esternalizzazione a terzi non superiore all’esercizio precedente. E (solo per il D.G.) aumento dei livelli di salute sicurezza sul lavoro (con riduzione degli infortuni e dei costi del bilancio) e della consapevolezza dei lavoratori sulla sicurezza.
Deve anche tendere a ridurre la percentuale di esternalizzazione dei servizi a terzi (nel 2023 il 23,52%): e cioè il rapporto tra i costi relativi ai servizi appaltati a terzi ed il fatturato basato sul Contratto di servizio con il Comune.
I NUMERI DEL BILANCIO 2023
In conclusione un accenno alle cifre più significative dell’ultimo bilancio approvato, l’esercizio 2023.
Valore della produzione: € mgl. 40.555 (asfaltature mq. 220.000; marciapiedi mq. 17.000; ritracciature a strisce longitudinali: m. 459.380; ritracciature attraversamenti pedonali; mq. 75.260; ripristino impianti semaforici 750; interventi su arenili e pulizia alvei: n. 95; potature: n. 2.574; reimpianti n. 255; decespugliamenti: mq. 32.090) a fronte di costi della Produzione per € mgl. 40.373 con un utile di esercizio di € mgl 98. Percentuale di esternalizzazione dei lavori a terzi: 23,52%. Nuovi investimenti € mgl. 1.190.
Percentuale costo personale (€ mgl. 17.682) / valore produzione = 43,6%.
ROI: 1,63%. MOL € mgl 1.850. EBIT: 181.411; Rapporto mezzi propri/capitale investito: 54,39%; rapporto di indebitamento: 45,61%.
Tempo medio pagamento fornitori: entro i 60 giorni.
Totale dell’Organico A.S.TER. al 31 dicembre 2024: n. 399 di cui 3 Dirigenti.
FONTI
I documenti citati sono pubblicati sul Sito aziendale in ossequio agli obblighi di trasparenza ex art. 9 Reg. Controlli Partecipate Comune.
Confronta anche:
- Vademecum 27/5/2022 predisposto da ANAC e Consiglio Nazionale Notariato.
- Le società partecipate pubbliche e l’attuazione dei TUSP – Controllo Parlamentare 2/5/2025.
